從「嚇阻戰略」論我國預防戰爭之道 海軍上校　周東岳 提　　要： 一、嚇阻係運用足使敵人害怕將招致無法承受的報復或懲罰，而讓敵人不敢輕舉 妄動的手段；欲求嚇阻生效，必須滿足能力、可信性與溝通等三項基本條件。 二、「嚇阻戰略」是核子時代戰略思想的主流，尤其在冷戰時期獲得極大的重視 與運用，當時因美、蘇的核武勢力旗鼓相當，形成既恐怖又平衡的態勢；冷戰結 束後，國際情勢產生巨大變化，傳統的嚇阻行動已無法有效遏阻敵人，必須視狀 況及對象調整嚇阻概念與戰略，以因應未來的安全挑戰。 三、我國以「有效嚇阻、防衛固守」為軍事戰略構想，然以現有國防能力而言， 尚未具備足夠的嚇阻能力；自古兵兇戰危，面對中共與日俱增的威脅，「預防戰 爭」應是我國防政策的首要目標，亦應是我最佳的戰略選項，以確保國家的永續 生存與發展。 關鍵詞：嚇阻、嚇阻戰略、預防性防禦、預防戰爭 壹、前言 嚇阻(Deterrence)的觀念古已有之，嚇阻可視為一種特殊形式的社會關係，其理 論與實踐並非僅限於國際政治，也非僅限於軍事權力的運用。在人類甚至於其他 動物的生活中，嚇阻都是一種常見的行為模式；人際關係如同國際關係一樣需要 嚇阻的運作，嚇阻在國內政治中也像在國際政治中同等重要，尤其對於法律執行 更是構成必要的基礎，例如法律學者時常強調刑罰是一種嚇阻犯罪行為的手段〔 註一〕。 自從人類邁入核子時代之後，在戰略思想的領域中，所謂「嚇阻戰略」就呈現一 枝獨秀的趨勢，成為核子時代戰略思想的主流〔註二〕，尤其在冷戰時期獲得極 大的重視與運用；時至今日，國際情勢益趨複雜，充滿了不確定性，任何突發狀 況或區域衝突都有可能引發戰火，「預防戰爭」已是舉世各國國防施政的首要目 標，也是戮力實踐的重要課題，因此，如何達成避免戰爭及維持和平的目的，殊 值世人正視與關注。 貳、嚇阻之意涵 美國學者喬治(Alexander George)與史莫克(Richard Smoke)在其合著《美國外交 政策中的嚇阻》中指出，嚇阻的運用方式雖然複雜，其概念卻相當簡單明瞭，即 「使敵人認為某行動方案的成本或風險超出其利益」〔註三〕。而軍事領域上的 嚇阻，係運用足使敵人害怕將招致無法承受的報復或懲罰，而讓敵人不敢輕舉妄 動的手段；亦即藉嚇阻手段讓敵人認為其盤算中的行動(例如對你進行攻擊)，所 產生的後果，將比放棄行動嚴重許多，以此阻止敵人的行動〔註四〕。 嚇阻通常僅限於威脅，而並不實施任何制裁；嚇阻的目的是使敵人知難而退，其 威脅本來就不準備兌現，只要威脅一經兌現，則嚇阻就喪失了效力。事實上，嚇 阻應非政策的主要目標，其目標可能是不使用暴力，而希望以和平的手段來達成 ；所以，通常並不重視嚇阻的本身，而是重視其所能達到的效果，因此，嚇阻應 該是達成「不使用武力」目標的一種手段或策略〔註五〕。 嚇阻主要是在敵人的心理上產生威脅效果，影響敵人使其選擇接受嚇阻；因此， 嚇阻與防禦這兩個概念不盡相同，兩者之間存在著基本的差異，嚇阻乃是希望敵 人認為衝突是不利的，而防禦則是在衝突發生的狀況之下，希望自己在衝突中佔 有優勢。虛張聲勢或許能產生嚇阻效果，但若嚇阻失敗對後續的防禦並沒有幫助 ；相對的，隱匿不為敵所知的軍事力量可用於防禦之途，但卻沒有嚇阻的效果〔 註六〕。 參、嚇阻之要件與分類 一、嚇阻之要件 嚇阻的意義是企圖憑藉威脅來阻止敵人採取某種行動，若欲求嚇阻生效，必須滿 足三項基本條件，即為能力(Capability)、可信性(Credibility)與溝通(Commun ication)，可簡稱為嚇阻的「３Ｃ」，也可稱為嚇阻的三要件，分述如后〔註七 〕： (一)能力 嚇阻的威脅與虛聲恫嚇之所以不一樣，其原因是前者真正能夠兌現，而後者只限 於空談，所以嚇阻必須以實力為基礎。嚇阻者的能力越大，則其威脅也就越能受 到對方的重視，於是對方接受嚇阻的機會也就越大；反之，若能力不能與威脅相 互配合，即使威脅夠大，也可能還是不為對方所重視。 (二)可信性 嚇阻雖有適當的能力足以使其威脅兌現，但還是不能保證對方一定會受到嚇阻， 若欲求嚇阻生效，必須讓對方相信嚇阻者所言不假；易言之，也就是嚇阻者的威 脅，應在對方心目中看來具有可信性。舉例來說，美國以核子報復的威脅來嚇阻 蘇聯對其本土攻擊，其可信性當然很高，但若企圖以同樣的威脅來嚇阻蘇聯對西 歐侵略，則其可信性就不會那樣高了，所以為了增強此種威脅的可信性，於是美 國必須駐軍歐洲，以提昇其嚇阻實力。 (三)溝通 就國際關係而言，嚇阻即為一種溝通行為。若欲求嚇阻生效，則必須使對方明確 知道何種行動為我方所不允許，以及如果他貿然採取行動所引起的是何種後果； 易言之，嚇阻者必須運用精確且慎重的方式，將嚇阻的訊息傳達給對方，並保證 對方對於訊息的內容，不會產生任何遺漏與誤判。 二、嚇阻之分類 嚇阻現象依據不同的標準，可做以下不同的分類〔註八〕： (一)一般嚇阻與立即嚇阻 一般嚇阻為國家保持軍備，用來做為調節國際關係的手段，這種嚇阻代表一種長 程政策，雙方都會繼續維持其所滿意的軍備水準，以供嚇阻之用；立即嚇阻亦稱 純粹嚇阻，是專用於危機情況，由於已有危機的存在，至少有一方正在認真考慮 發動攻擊，而其對方也確認危險的存在，並立即提出報復的威脅，以企圖阻止此 種攻擊的發動。 (二)積極嚇阻與消極嚇阻 這是英國採用的名詞，某國為保障其本身安全而採取的嚇阻行動稱為消極嚇阻， 為保護其盟國安全而採取的嚇阻行動稱為積極嚇阻；美國慣用的名詞則不相同， 對於前者通常稱為限量嚇阻或最低嚇阻，對於後者則稱為延伸嚇阻。 (三)攻勢嚇阻與守勢嚇阻 嚇阻的目的僅限於阻止對方對我方採取行動稱為守勢嚇阻，嚇阻的目的是當我方 採取行動時，用來阻止對方對其採取抗拒行動稱為攻擊嚇阻。 (四)總體嚇阻與有限嚇阻 總體嚇阻是將權力鬥爭的全部都含括在其應用範圍內，若只包括其中的一部分則 為有限嚇阻。 (五)絕對嚇阻與相對嚇阻 絕對嚇阻是其效力必須達到百分之百，也就是絕對不可能失敗；但在現實世界中 不可能達到這樣的效果，亦即一切的嚇阻都只能是相對嚇阻。 (六)直接嚇阻與間接嚇阻 雙方之間的嚇阻關係都是直接的稱為直接嚇阻，但若甲方對乙方所採取的嚇阻措 施，同時對於丙方也能產生嚇阻作用稱為間接嚇阻。 (七)正嚇阻與負嚇阻 就正常情況而言，嚇阻都是透過懲罰威脅來發揮作用，若對方害怕懲罰而不敢輕 舉妄動稱為負嚇阻；另外一種比較罕見的方式，就是先給予對方某種利益，然後 再告訴對方若採取某種行動，此種利益就會被取消，這樣產生的嚇阻作用稱為正 嚇阻(如黑社會中先引誘人吸毒，然後以斷絕毒品供應為威脅，來做為控制手段即 為一例)。 肆、美國嚇阻戰略之調整 在冷戰時期，尤其是古巴飛彈危機之後，美國所面臨情勢是維持現狀、規避風險 的敵人，而大規模毀滅性武器被視為鎩手，使用者必須冒著自我毀滅的危險，所 以當時採取嚇阻戰略是有效的作為〔註九〕；美國在冷戰時期的主要單一嚇阻目 標是蘇聯，嚇阻戰略強調透過恐嚇實施懲罰，以提高蘇聯侵犯行動的代價與風險 ，亦即眾人熟知的「相互保證摧毀」—基本上當時的戰略嚇阻武力就是核子武器 〔註十〕，因為美國、蘇聯的核武在數量與質量上，勢均力敵，不論誰先展開攻 擊，都有可能遭到對方的報復性反擊，造成兩敗俱傷，故只要保持核武的平衡發 展，即有可能使雙方不敢輕舉妄動，形成一種既恐怖又平衡的態勢〔註十一〕。 冷戰結束後，國際情勢產生巨大變化，如今有更多不同行動者，有能力重創美國 及其盟邦的利益，並可能將大規模毀滅性武器視為武器選項之一，尤其所謂的流 氓國家將這些武器視為克服美國傳統優勢的最佳工具，故傳統的嚇阻行動已無法 有效對付甘冒風險，且以人民生命與國家財產當作賭注的流氓國家領導人〔註十 二〕；誠如布希總統於2002年春天對西點軍校畢業生發表演講時所說：「嚇阻— 這種保證對敵國進行大規模報復的構想—對於這些沒有國家與人民需要他們保護 、如幽靈般的恐怖組織，已經起不了作用。」他還警告說：「假如我們坐待此種 威脅的形成與壯大，不啻是在浪費時間；因此，在現今的世界中，採取行動乃是 通往安全的唯一路徑，美國會訴諸行動。〔註十三〕」 現今美國的敵人如流氓國家或恐怖分子，可能運用大規模毀滅性武器，也可能採 取恐怖主義及其他簡單的恐怖攻擊手段，而這些攻擊武器可以輕易藏匿、秘密投 送及毫無預警地使用，所以傳統的嚇阻行動已派不上用場，無法有效遏阻敵人， 必須視狀況及對象調整嚇阻概念與戰略，以切合不斷演變的安全情勢，因應未來 的安全挑戰；布希政府在2006年四年期國防總檢報告中，制訂「針對性嚇阻」的 轉型願景，持續調整過去一體適用的嚇阻概念，期能適用各類先進軍事競爭者、 擁有大規模毀滅性武器的區域國家，及非國家形態的恐怖組織網絡等對象，同時 可以確保盟友安全，使潛在敵人不敢輕舉妄動〔註十四〕。 「針對性嚇阻」的概念(調整嚇阻方式因應各種潛在敵人、行動與狀況，並建立更 多樣的嚇阻能力)早已存在，並歷經多年的演變，目前最具公信力的美國嚇阻定義 出自於2004年撰擬、2006年修訂的『聯戰概念下的嚇阻行動』，該文件指出嚇阻 行動的目標是「對敵決策估算產生決定性影響，以預防敵人採取破壞美國重大利 益的行動；而對敵人的嚇阻決策估算，則置重點於敵人在三大主要項目的認知。 」分別為行動方案的利益、行動方案的代價及自制的結果，亦即敵不執行吾人試 圖嚇阻的行動方案之代價與利益〔註十五〕。 基於打擊流氓國家及恐怖分子的目標，美國不能全然倚賴過去採取的被動防禦態 勢；鑑於潛在攻擊者不為嚇阻所動，加上當前威脅之急迫性，及敵人在武器選擇 上造成傷害之嚴重性，美國絕不允許讓敵人率先攻擊〔註十六〕；美國主張運用 先制攻擊的戰略，來解除或消滅新形態敵人的武裝，即使敵人發動攻擊的時間與 地點都難以確定，美國仍然必須備便展開先制行動，將現今敵人的能力與目標， 都當成迫在眉睫的威脅〔註十七〕。因此，美國迄今一直維持先制攻擊的戰略選 項，以反制國家安全遭受飽和威脅，威脅越大，坐以待斃的風險越高，並且越有 必要先發制人以自我防衛；所以，為事先遏止敵人採取惡意的攻擊行動，美國將 會於必要時先發制人〔註十八〕。 伍、預防性防禦 裴利(William J.Perry)擔任美國柯林頓政府的國防部長時提出「預防性防禦」( Preventive Defense)的概念，它就像預防性藥物一樣，要在必須下重藥之前，設 法阻止危險的發展；預防性防禦的焦點在於會影響美國安全的重大危險，以及保 護美國安全的最佳時機。預防性防禦應是美國在21世紀的國防戰略，將國家安全 戰略的重心放在一些若是處理不當，可能在下個世紀使美國面臨真正嚴重威脅的 危險，而這些危險還沒有成為必須擊敗或嚇阻的威脅，都是可以預防的危險；以 國家安全戰略的方針來說，預防性防禦基本上不同於嚇阻，它是一項廣泛的戰略 ，因此必須動用外交政策的一切工具，包括政治、經濟與軍事〔註十九〕。 當前美國的國家生存，並未面臨直接的嚴重威脅，而且美國在世界上有著優勢的 軍事力量，美國維持與擴充預防性防禦計畫，可以適時防止衝突。但是，預防性 防禦是一種影響(而非脅迫)世界其他地區的戰略，它不可能永遠有效，美國仍將 持續面對許多挑戰，這些挑戰雖然不會直接威脅美國的國家生存，卻有可能威脅 到盟邦的生存，造成經濟嚴重萎縮，甚至動用大規模破壞性武器，而且沒有理由 認為這些區域性的威脅會消失；相反的，這些威脅可能會變得更加嚴重，因此除 了預防性防禦之外，美國國防戰略必須維持足夠的軍事力量，以嚇阻潛在的侵略 者，若是嚇阻失效，即能以最低的傷亡，迅速獲得決定性的勝利〔註二十〕。 基於預防性防禦的原則，美國仍須放眼未來，找出目前這種安定可能會面臨的挑 戰。無可諱言地，亞太地區的安定，攸關美國國家利益甚鉅，當前美國最憂心的 應是中共國力持續增長，而和其他國家在這個地區的利益衝突，特別是日本與美 國；這種發展對美國的安全構成威脅，因此美國需要預防性防禦來協助處理美中 關係，以避免導致軍事衝突，強化亞太地區的安定。所以，美國預防性防禦有一 項越來越重要的目標，就是加倍努力使中共在21世紀成為美國的安全夥伴，降低 中共成為敵人的可能性，雖然美國不能左右中共的走向，但是如同蘇聯一樣，美 國可以施加相當的影響力〔註二一〕。 陸、我國預防戰爭之道 臺海兩岸自1949年分離分治後，迄今已逾半個世紀，然而戰爭的議題在兩岸間卻 從未停歇，且隨著時局發展而不斷變化；基此，現階段我國國防政策以「預防戰 爭」、「國土防衛」、「反恐制變」為基本目標，軍事戰略以「有效嚇阻、防衛 固守」為戰略構想，期藉具備嚇阻之防衛戰力達到預防戰爭的目的，並藉適切之 防衛戰力達成國土防衛及反恐制變的目標，以支持國防政策，確保國家安全〔註 二二〕，如圖一。 一般學者專家認為，中共目前尚不致於對臺動武的主要因素，係中共當前致力經 濟發展，犯臺行動不符合其現階段國家戰略目標，且臺灣具備相當的防衛武力， 加之美國為首的國際干預，中共現有能力無法支撐全面犯臺行動；況且一旦動武 失敗，可能迫使臺灣邁向獨立之路，並間接刺激大陸內部分離運動的崛起。若前 述歸納所得因素合理，則強化這些因素的存在，並避免雙方對這些因素的誤判， 理論上是可避免臺海軍事衝突的發生〔註二三〕。 然而，純粹以我國現有的國防能力而言，因尚未籌建具體的嚇阻兵力(武器)，故 並未具備足夠的嚇阻能力，現階段不易充分達成「有效嚇阻」的戰略。就臺海的 現實局勢而言，為了反制中共的威脅，符合國家安全的需求，我國籌建嚇阻武器 (如核子武器、攻擊性飛彈)可視為不排除的選項之一，對臺海安全應有一定程度 的保障作用；但是，除了軍事安全層面之外，亦應審慎斟酌國家財力狀況，是否 符合成本效益？武器系統研發與設計，是否滿足嚇阻需求？武器系統的測試結果 ，是否足以有效部署及應付威脅？武器系統完成部署後，是否會刺激中共加速擴 張軍備？以上所揭問題有待研議商榷，決策單位必須納入全般評估考量，避免衍 生更大的安全危害，甚至造成兩岸的軍備競賽，均不利我國家整體發展。 盱衡我國目前所處環境及國防實力，其「有效嚇阻」的戰略構想，若從嚇阻的基 本要件來看，因我國尚未具備足夠的嚇阻能力，自然缺乏嚇阻可信性，而傳達給 敵人的嚇阻訊息(溝通)，也就不易受到重視。自古兵兇戰危，戰爭對人類的影響 至深且鉅，誠如《孫子兵法—始計篇》所言：「兵者，國之大事；死生之地，存 亡之道，不可不察也。」因此，面對中共與日俱增的威脅，「預防戰爭」除了是 我國防政策的首要基本目標，亦應是我最佳的戰略選項，列舉下述作法俾供參考 ： 一、國防武力是維繫國家安全的根本，國軍應持續籌建現代化的國防武力，秉持 「以敵為師」、「為戰而訓」的原則，落實勤訓精練，提昇高昂戰志，強化整體 戰力，建立足恃的防衛武力，讓中共領導階層了解貿然對臺動武亦將承受重大損 耗，使其不敢輕啟戰端，知難而止。 二、現階段我國以純軍事武力意圖嚇阻中共武力犯臺，實屬不易；誠如《孫子兵 法—謀攻篇》所言：「不戰而屈人之兵，善之善者也。」我國應審慎檢討制定前 瞻的大陸政策，持續強化兩岸協商與交流，建立彼此信心與共識，同時結合運用 靈活的外交政策，包括政治、經濟、心理與軍事手段，避免軍事衝突，有效預防 戰爭。 三、爭取戰爭的勝利，不僅須強化國防武力，更賴全民堅定的抗敵意志；面對中 共運用和戰兩手策略，企圖分化瓦解我心防意志，國人必須認清中共窮兵黷武的 本質及謀我日亟的企圖，持續支持國防施政推展，凝聚國防共識信念，厚植全民 國防力量，方能因應兩岸詭譎變局，確保立於不敗之地，如圖二。 柒、結語 從歷史觀之，國家在其發展過程中，是經常不斷地相互競爭與對抗，欲達到我方 的目的必須行動，欲阻止對方達到其目的則必須嚇阻；誠如法國的薄富爾(Andre Beaufre)將軍所言：「嚇阻為盾，只能抵擋，而行動為劍，既能刺擊又能抵擋。 〔註二四〕」因此，鑑於國際安全情勢的巨大轉變，各國必須調整嚇阻概念與戰 略，以有效因應未來的安全挑戰。 檢視當前臺海情勢，中共至今仍不放棄武力犯臺，兩岸軍力傾斜危機初現之際， 強化國防武力才是維繫國家安全的根本，也是國軍踐履保國衛民的神聖承諾，更 是提昇國軍高昂戰志的必要能量〔註二五〕。況且，中共近年來積極擴充軍備， 引發國際間高度憂慮，根據我國陸委會分析指出，中共連續18年軍費以兩位數字 成長，其武力威脅及片面改變臺海現狀的挑釁作法，是造成兩岸對抗與區域不安 的根本原因〔註二六〕；而且中共軍力的持續增長，必將造成區域間的軍備競賽 ，甚至對世界戰略局勢及和平穩定形成不利影響。因此，我國建立適當的防衛性 武力，不但可以自衛，也能對中共產生制衡的功效，亦有助於區域間的軍事平衡 〔註二七〕。 綜上所論，中共融合軍事與非軍事手段持續對臺強勢壓迫，面對中共與日俱增的 威脅，現階段我國除應建立適當的防衛性武力，更應戮力實踐「預防戰爭」的首 要政策目標，須以「智」取、避免「力」搏，靈活善用政治、經濟、心理與軍事 等整體作為，避免軍事衝突，有效預防戰爭；此外，臺海安全問題具有複雜性與 多元性，向來為區域國家所共同關注，我國亦可設法藉由區域多邊合作的力量加 以改善，期能營造兩岸雙贏的局面，確保國家的永續生存與發展。 〔註釋〕 註一：鈕先鍾，「核子時代的戰略問題」，(臺北，軍事譯粹社，民國77年10月1 0日)，頁2。 註二：同註一，頁1。 註三：David E.Johnson、Karl P.Mueller、William H.Taft,V，「作戰頻譜中的 傳統脅迫—美國在新興安全環境中的效用」，(臺北，國防部史政編譯室，民國9 4年7月)，頁1。 註四：同註三，頁13。 註五：Roger W.Barnett，「不對稱作戰—當前美國軍力面臨之挑戰」，(臺北， 國防部史政編譯室，民國94年9月)，頁10。 註六：同註三，頁15。 註七：同註一，頁80。 註八：同註一，頁4。 註九：Seyom Brown，「掌控的迷思—美國21世紀的軍力與外交政策」，(臺北， 國防部，民國95年12月)，頁257。 註十：M.Elaine Bunn，「調整嚇阻之道」，國防譯粹(臺北)，第34卷7期，民國 96年7月，頁43。 註十一：「恐怖平衡」， http://tw.knowledge.yahoo.com/question/?qid=140 5111503201，民國97年1月31日查閱。 註十二：同註九，頁257。 註十三：Lynn E.Davis、Jeremy Shapiro，「美國陸軍與新國家安全戰略」，(臺 北，國防部，民國95年9月)，頁29。 註十四：2006年，「美國四年期國防總檢報告」，(臺北，國防部，民國96年5月 )，頁96。 註十五：同註十，頁44。 註十六：同註九，頁257。 註十七：同註十三，頁29。 註十八：同註九，頁258。 註十九：Ashton B.Carter、William J.Perry，「預防性防禦—後冷戰時代美國 的新安全戰略」，(臺北，麥田出版社，民國89年3月1日)，頁36、42、47。 註二十：同註十九，頁489。 註二一：同註十九，頁15051。 註二二：中華民國95年國防報告書，(臺北，國防部，民國95年8月)，頁934。 註二三：李炳友，「臺海軍事衝突與我國嚇阻戰略之研析」，海軍學術月刊，(臺 北)，第39卷8期，國防部軍事學術期刊網，民國 97年2月1日查閱。 註二四：同註一，頁26。 註二五：「有效預防戰爭，有賴強大軍力」，青年日報，(臺北，96年12月20日) ，版7。 註二六：宋兆文，「建構足恃防衛力量，抗衡中共武擴威脅」，青年日報，(臺北 ，97年1月16日)，版7。 註二七：賴義雄，「論臺灣的防禦性嚇阻戰略及政策」， http://www.wufi.org .tw/tjsf/040117c.htm，97年1月31日查閱。