美軍聯合準則發展系統之研討

海軍少校　駱千誠

提　　要：
準則發展為建軍備戰之基礎，美軍推行這項工作起步較早，組織完備，其發展程
序由「建議」、「規劃」、「發展」一直到「訂頒」，秩序井然，分類上又區分
為「現有準則」及「未來準則」，涵蓋現在與未來，使任何時間之作戰均有適切
之依據，國軍準則發展雖然起步較遲，但亦有完備之規劃，本文將兩者作一比較
，期望提供研究之基礎，能使國軍準則發展向上提升，文未所列各附件均為美國
軍事組織系統、戰略指導及作戰檢討資料，深具參考價值。

壹、美軍準則發展之緣起
美軍在1986年的高華德-尼可拉斯國防部組織(圖一)再造法案，對聯合準則之發展
帶來了許多重要的變革。在這些變革當中最為關鍵性的一項，就是由「參謀首長
聯席會議主席」負責聯合準則發展的整體責任。
為了承擔這些新責任並改進效率，參謀首長聯席會議主席在1987年對聯參進行了
組織重整，並設置「聯七」負責整合計畫、訓練、演習、評估、準則、教育與跨
單位能力的作戰計畫。
為能特別聚焦於聯合準則之發展，聯七之下已建置「聯合準則處(Joint Doctrin
e Division,JDD)」，因應聯合機構形態編成「聯合準則中心，置於聯七次長之管
制之下，其首要任務即是「評估發展中之準則文件(測試版)」，在1994年10月，
聯合準則中心成為「聯合作戰中心(Joint Warfighting Center,JWFC)」之「準則
處(Doctrine Division)」，聯合作戰中心擴充了任務，除聯合模擬與訓練外並將
聯合準則亦納入其中，更進一步的組織改造發生於1998年，聯合作戰中心改隸大
西洋總司令部(US Atlantic Command, USACOM)，一年後，隨著統一總司令部計畫
的改變，成為聯合部隊總司令部之一部分(圖二)。
美軍現有之聯合準則發展系統係起源自聯七所創立之「聯合準則主計畫Joint Do
ctrine Master Plan)」，此計畫由各軍種、作戰司令部及聯參代表所參與之會議
與全球研討會的結果。聯合準則主計畫律定了聯合準則(文件)的發展作業，包含
下列幾點：
一、鑑別出仍然缺乏準則之關鍵性作戰類別，並啟始個別專案，以補充之。
二、修訂聯合文件系統，以便將準則自一般管理文件中分離出來，再將之明確的
階層化，以鏈結有關之準則，使之能支援聯合戰術、技術及程序。
三、建立一個由作戰司令直接參與之新聯合準則(文件)發展作業。
藉由核可聯合準則主計畫以及發展聯合文件系統、聯合準則、聯合戰術、技術與
程序發展專案，參謀首長聯席會在1988年2月核准所有建議方案的啟始作業、全新
的聯合文件架構、聯合準則術語參考書以及聯合準則(文件)發展作業。
貳、美國準則發展組織
一、國防部聯七(作戰計畫暨聯合兵力發展部門)
為參謀首長聯席會下轄的聯參單位之一(如圖三)，為準則發展政策、指導及製訂
準則發展程序的單位，本單位並不實際執行準則的編撰或修訂，僅負責參與準則
之審定與表決，及聯戰準則之發佈。
二、聯合部隊總司令部(如圖四)
(一)聯七(作戰計畫暨聯合兵力發展部門，與國防部同名)
為聯合部隊總司令部九個聯參單位之一，承國防部的準則發展政策與程序，負責
規劃聯合作戰準則發展(指定主、協編單位)及督導執行，並對各單位建議事項、
審查意見之整合，參考準則發展支援單位提供之實戰經驗與總結、兵棋模擬、實
兵驗證之成果納入修訂或新編的準則中。
(二)聯合作戰中心(聯合準則處)
為上述聯七下轄單位之一(如圖五)，負責聯合作戰準則之實際執行編撰或修訂的
單位之一，並參與其他相關聯合作戰準則之研討與審查，並將各支援準則發展單
位提供之資料融會納入準則。
(三)支援準則發展單位
1.聯八(聯合需求暨整合部門)：為美軍獨有單位，負責美軍軍力未來在人員、組
織、程序、技術、武器裝備的整合運用；另下轄之「聯合C4ISR戰爭中心」專責美
軍軍力運用與資訊化作戰指管結合精進研究，上述研究成果除做為「軍事武力轉
型」的基礎，可轉化為新的作戰理念、方法與程序，並為修訂準則之依據。
2.聯九(聯合實驗部門)：亦為美軍獨有單位，負責對可用於軍事領域的新科技、
新理論、新知識、新產品、「新點子」作全面性蒐集、研究、分析，透過所屬「
聯合未來發展實驗室」進行實兵對抗驗證，或透過「假想敵部隊」進行實兵對抗
驗證，將具實用價值之研究成果，做為修訂準則之依據，並支持「軍事武力轉型
」。
3.聯合戰事分析中心：負責全球任何戰爭行為之分析與總結；戰爭發生時，視作
戰規模大小及美軍可參與程度，召集數十人至數百人不等的專家人力，組成「聯
合蒐集工作組」分類全面蒐集各種資料，事後再予分類分析、比對、研究，做成
總結，此項實戰經驗可做為精進部隊戰力之參考，亦為修訂準則之參考。
4.聯合作戰中心的聯合演習處：負責規劃、指導、參與各軍種及各總司令部的聯
合戰役演習或重大演習，並總結演習結果(與本室聯訓處任務概同)，將成果納入
修訂準則參考及精進戰力的依據。
5.國防部區域安全研究中心：共有五個，分別配屬在五個戰區總司令部內，負責
全方位研究戰區內敵友各國的政、經、軍、心及科技發展(含工商企業可轉換為軍
事用途之理念、組織、技術、管理……)之資料蒐集與研究，除將資料移交「聯九
」作進一步深入研究外，並藉此發掘潛在敵人及其能力，掌握「知已知彼、制敵
機先」的美軍優勢，其部分報可做為特定準則修訂之參考。
6.經驗學習中心(JCOA)：運用網路公佈各種非機密性的聯合作戰有關各類資料(含
各權責單位提供之研究分析報告)，供官兵及大眾查閱，除能達促進官兵經驗學習
的目的，兼能激發有心人產生「新點子」，回饋「聯九」研究、分析過濾，將有
實用價值的新點子做為修訂準則參考。
三、各軍總部準則署(如圖六)
準則署為各軍總部的幕僚單位之一，負責本軍種準則發展之政策與督導，準則審
定與發佈；執行國防部交付聯合作戰準則有關軍種部分之編撰或修訂指導，各單
位對準則發展建議事項及審查意見之整合，對聯合作戰準則審查意見之具申並參
與研討與表決；每年兩次召開軍種準則工作會議，檢討各種準則有關事宜。
四、各準則發展執行單位
(一)主要單位
1.陸軍教育訓練暨準則發展司令部(如圖七)。
2.海軍準則司令部。
3.海軍陸戰隊作戰發展中心。
4.空軍準則發展中心(如圖八)。
5.各總司令部(不含聯合部隊總司令部)準則發展中心(九個)。
6.各軍事校院(約六十所)。
(二)次要單位
1.國防部各聯參(不含聯七)。
2.各軍總部各幕僚單位(不含準則署)。
3.各相關司令部、指揮部、部隊、廠庫。
(三)支援準則發展單位
1.軍種作戰概念發展部門。
2.軍種作戰實驗室：陸軍九個、海軍二個、空軍七個。
3.軍種兵棋推演部門。
4.軍種演習訓練部門。
5.軍種經驗學習中心。
參、美軍準則發展理念
一、準則發展以「聯合願景」為總指導
美國國防部每十年公布一次「聯合願景」，每次「聯合願景」含蓋時程為二十年
，最新的聯合願景為2000年6月1日公布的「2020年聯合願景」，與上一次「2010
年聯合願景」重疊十年；聯合願景為國防政策的總目標，各聯參、各軍種、各總
司令部依本單位任務與職責，制訂分項願景為支持國防政策的次級目標。
二、準則發展以「聯合存在政策」為具體指導
聯合存在政策為達成聯合願景的手段，以提昇戰力及提高效率的「軍事武力轉型
」為核心，在作戰概念、人員與組織、技術與武器系統三項領域，均須依據願景
的目標作具體的轉型，準則發展須配合轉型各領域的實際作為，如實戰經驗、模
擬結果、演習心得、實驗發展……等，做適切修訂。
三、準則發展須集中管制、分權發展
美軍準則發展的政策單位是國防部聯七，聯戰準則由聯合部隊總司令部集中管制
，軍種準則及跨軍種準則由軍種準則署集中管制；任何一種準則均需依其領域、
範圍之不同，而指定一個單位(任何聯參、軍種、總司令部或機關)主導(召集)該
準則之發展，參與編撰或修訂者為與該準則有關的任何單位派人納編執行(包括契
約雇員、專職軍官、文職人員教官、參謀……等)，經逐級審查完成之準則，聯戰
準則由參謀首長聯席會主席核定發佈、跨軍種準則由軍種參謀長或陸戰隊司令核
定發佈、軍種準則由總司令、兵監、準則發展中心主任或權責主官(管)核定發佈
。
肆、美軍準則發展之分類
一、美軍準則在觀念上區分為「現有準則」和「未來準則」，現有準則為依權責
核定、發佈，包括尚未被修訂或取代的準則；未來準則為新概念(如多國聯盟、反
恐、維和等)、新技術(如衛星、C4ISR、武器裝備等)、新方法(如目標兵力、資訊
化、網路化等)、新程序(如戰場情資整合、透明、分享等)經評估、實驗，確認可
轉化為軍事用途時，規劃新編準則或大幅修訂現有準則之發展均屬之(例如美軍在
2000年時，就規劃要發展2020年的聯合作戰要網及相關準則)。
二、美軍準則分類
(一)總分類
1.聯合作戰準則：國防部主管，偏重多國聯盟、跨政府部會合作事宜，包括聯合
作戰之基本理念、原則、行動要領，及高役層級各類作戰與作戰支援。
2.跨軍種作戰準則：陸、海、空軍部主管，屬傳統的聯合作戰，偏重核生化、特
種作戰、地空(海空)整體作戰、非軍事行動作戰(如反恐、反游擊、維和)、醫療
支援等。
3.軍種作戰準則：區分陸、海、空軍、陸戰隊四類，分由教準部(或同塑位)主管
，包括軍種作戰基本原則、軍種戰術(戰法)及作戰支援等。
4.支持準則之法定文件：屬推行軍事事務，但與作戰無直接關連之指導、指南、
手冊、規定均屬之。
(1)業務手冊(指導、指南、規定)：國防部、陸、海、空軍部及相關單位為推行業
管軍事事務，針對某一(或某些)業務之執行原則、方法與程序，由相關聯參或幕
僚部門分別主管與訂(修)頒(例如人事參謀次長室業務手冊、準則發展編審作業規
定……)，以相關推行該等領域業務之軍、士官為使用對象。
(2)技術手冊：各種武器裝備之操作、使用、維護、保修及遂行訓練之依據，(美
陸軍之FM、海、空軍之TO屬之)多由生產、後勤、訓練部門主管，以相關官、士、
兵為運用對象。
(二)依作戰階層分類(縱分類)
1.戰略準則：以「戰爭之原因、形成與對策」為主要內容，且以資深軍官(中校以
上)為主要運用對象。
2.情報類：包括情報、反情報、氣象、頻譜管理、電子戰……等。
3.作戰類：包括各類作戰、戰術、作戰環境(城鎮、叢林、山地、寒地、煙幕、渡
河、不良天候作戰及未爆彈處理……)、維和任務(人道支援、反游擊戰……)、戰
力保存(防空、核生化、戰區防禦飛彈……)、兵力運用(特種作戰、火力支援、核
子作戰、太空作戰、多國作戰、水上作戰、動員復原……)、兵力運用作業(同盟
作戰、戰力整合、軍、師、旅、營、特遣隊作戰……)戰鬥支援(資訊戰、工兵支
援、心理戰、民事作業、公共事務、戰場欺敵……)等。
4.後勤類：包括補給、保修、運輸、醫療、資源、軍墓、工程……等。
5.計畫類：包括聯合計畫、作戰計畫、計畫做為、命令做為……等。
6.指管類：包括指揮管制、領導統御、軍隊符號、參謀組織、C4系統……等。
7.作戰支援(訓練)類：包括演習、訓練、體能……等。
8.入門(通用)類：包括準則發展、軍語辭典、戰史、百科全書……等。
伍、美軍準則發展之程序
一、建議階段：包括需求、分析、批准三個步驟。
(一)需求
無論敵情威脅、戰略構想、作戰需求、新進裝備、組織變革等任何改變因素，導
致某一(或某些)準則需予新編或修訂時，任何單位(或個人)均可提出需求，向上
級單位或準則管理單位反映。
(二)分析
1.對已完成實驗之具體建議，由準則管理單位交付原準則主編單位或各相關位再
予分析，確認是否需要新編或修訂。
2.對改變現有概念之一般性建議，由準則管理單位先交付實驗單位先作模擬實驗
，如評估可行，再交付原準則主編單位或各相關位再予分析，確認是否需要新編
或修訂。
(三)批准
1.對確認要新編或修訂之建議，由準則管理單位交付「相關指導委員會」執行。
2.對意見分歧之分析，納入每年兩次「準則工作會議」研討表決是否須予新編或
修訂，如需新編或修訂，由準則管理單位交付「相關指導委員會」執行。
二、規劃階段：包括指導、綱目兩個步驟。
(一)指導
相關指導委員會負責研訂「指導」，包括計畫範疇、參考資料、相關文件、及指
定編審單位，並將指導分發各相關單位。
(二)綱目
由主編單位(或主編人)召集協編單位(或協編人、協力廠商)研訂需求(人員、裝備
、期程、經費)及「綱目」，依初審、複審、審定程序，由指導委員會核定需求及
綱目後，據以執行。
三、發展階段：包括初稿、第一版草案、第二版草案、最終草案四個步驟。
(一)初稿
主編單位(或主編人)與協編單位(或協編人協力廠商)分工，依據綱目撰擬準則內
容，由主編單位(或主編人)整合為準則初稿，送交各初審單位初審。
(二)第一版草案
依據初審單位審查意見，主編單位(或主編人)與協編單位(或協編人、協力廠商)
共同研討初審意見，修訂準則內容，完成「第一版草案不同意初審意見具申」送
交各複審單位複審。
(三)第二版草案
依據複審單位意見(含不同初審意見具申之裁示)，主編單位(或主編人)與協編單
位(或協編人、協力廠商)共同研討複審意見，修訂準內容，完成「第二版草案及
不同意複審意見具申」送交指導委員會審定。
(四)最終草案
依據指導委員會審定意見(含不同意複審意見具申之裁示)，主編單位(或主編人)
與協編單位(或協編人、協力廠商)共同研討審定意見，修訂準則內容，完成「最
終草案」送交指導委員會處理。
四、訂頒階段：包括核定、印製、分發三個步驟。
(一)核定：將最終草案呈請權責主官核定。
(二)印製：機密性準則以紙本、光碟方式印製，非機密性準則以網路電子檔方式
製作。
(三)分發
1.對修訂之準則以正式版分發，對新編之準則以草案版分發。
2.機密件準則以紙本或光碟限量、限單位分發，非機密性準則以網路電子化公佈
。
五、執行與評估階段：對草案版準則，各使用單位依據使用經驗，評估其利弊得
失及實用性，定期將反映意見回饋原指導委員會做整合評估，確認需修訂時，交
原主編單位依「發展階段」及「訂頒階段」之程序，完成準則內容修訂，再以正
式版準則分發。
陸、美軍準則發展之總結
一、聯戰準則的角色
(一)做為各軍種遂行聯戰任務的參考基礎，而非據以指導如何執行聯戰任務。
(二)反映現有戰力，定義並引導執行聯戰訓練、聯合作戰方式。
(三)提供軍事教育體系之基礎。
(四)使政府各單位知道軍事武力使用的方式。
(五)使各聯參、軍種與作戰指揮部有充分的機會參與聯戰準則發展。
二、美軍聯戰準則發展方式，係由美軍參謀聯席會主席指導，提出聯合作戰願景
與概念，結合各聯參單位與聯合兵力司令部(JOCOM)之意見，交由聯七主導管制，
並導入各軍種與各作戰司令部之建議，以充分參與研討之方式編成。
三、美軍準則發展之準則評估為常態性作為，執行方式計有下列：
(一)於部隊演訓、或開赴戰區執行作戰任務時，均派遣相關人員觀察、了解任務
執行過程中，相關準則適用情形，並蒐集有無相關修訂準則事項。
(二)定期至各單位(含學校)實施輔訪，做問卷調查，以了解準則運用情形，並蒐
集準則修訂意見與資料。
(三)運用相關單位網頁，鼓勵各級人員發表對各類準則之評論意見，適時運用於
修訂準則。
四、美軍準則發展重視準則之穩定性，各類準則頒布前，一定經過試行驗證，故
無「運用演訓機會驗證準則之可行性」，並每隔5年審視準則之適用性，視需要修
訂準則。編纂過程中，須同步完成名詞定義，使各級單位均使用相同之名詞意義
。在準則管理系統中，建立運用「Google搜尋」的模式功能，輪入重要關鍵字後
，可找到與之有關的準則書目與條文。
五、美軍強調要活用準則，部隊指揮官最主要之責任在達成任務，準則只是完成
任務之參考。有關準則測考，是學校教育功能的一環，準則發展單位是不對作戰
部隊實施教條式的測考，而是鼓勵創新觀念，活用準則。
柒、國軍準則發展概況
一、組織
(一)國防部
1.聯準室準則處：負責準則發展政策及聯合作戰準則發展。
2.各聯參：負責相關準則發展。
(二)各司令部
在訓練或督察部門內設相關參謀辦理準則發展業務。
(三)教準部(兵監)
各教準部均設準則處(準則中心)負責本軍種準則發展。
二、理念
(一)國軍準則發展受武器裝備獲得侷限，僅能被動式發展相關準則，且組織編裝
由戰規部門以人力精簡為前提所作之變更，相關準則僅能配合更新，缺乏長遠目
標。
(二)準則發展集中管制、分權發展之作法與美軍概同。
三、分類
(一)總分類：區分作戰、專業、通用準則。
(二)縱分類：綱領、要綱、教則、教範、手冊五級。
(三)橫分類：作戰(聯合作戰、軍種作戰)、人力(人事、教育、領導管理)、情報
、訓練、後勤、計畫、通資電、政戰、軍醫、資源、後備動員、督察、一般通用
、譯印等類。
四、程序：與美軍概同。
捌、心得與建議
一、他山之石可以攻錯，完成軍事事務革新
(一)美軍採行強化聯合作戰功能之作為多年，然目前仍僅達成部分整合目標，而
國軍轉型現正起步，美軍轉型之經驗與作法，應可做為我相關單位策劃、修正國
軍精進案編組架構與任務分配之參考與學習範例。
(二)美軍積極推展產業、學界與盟友間的伙伴關係，增益組織轉型效率，此點可
於阿富汗持久自由作戰(OEF)及伊拉克自由作戰(OIF)等軍事行動中，具體展現聯
戰訓練的成效。建議國軍可師法美軍運用民間學術研究機構，或責由國軍最高軍
事學府-國防大學，運用每年自美軍戰院及參校完訓的優秀幹部來進行研究，不僅
對國軍聯合作戰戰力有所助益，更能有效結合美軍最新概念，達成國軍精進案最
終目的。
二、專責研究聯戰概念，落實各項聯戰訓練
(一)中、美雙方在聯合作戰發展之最大的差異在美方可擷取實際作戰經驗，而國
軍僅能藉年度戰、演訓獲得經驗，而國軍現有聯合作戰訓練場地又不如美方，故
國軍各應妥善利用少數之聯戰演訓機會(如聯興、聯勇、聯雲、海空綜操等)，週
密規劃，俾使官兵能藉電腦兵棋推演及實兵演訓，獲取模擬實戰場景之聯戰經驗
。
(二)建議於規劃國軍年度訓練流程時，能針對國軍未來作戰形態、建軍規劃及武
器獲得(含載台)能量，詳予考量規劃，期使國軍可師法美軍從「協調式」的聯合
作戰型能，邁向「相互依存之整合式」聯合作戰形態。
三、完備準則編修資源，滿足作戰訓練實需
(一)美軍準則發展體系中，契約雇員人數佔42%(大部分具有軍方背景)，探究原因
，係因軍職人員受經管限制，輪調頻繁，而約雇人員無升遷調職限制，且具有軍
方相關專長與工作經驗，以其擔任準則編撰，不僅可以傳承經驗，更可以使準則
發展具有延續性，可有效推動準則發展工作。
(二)鑑於美軍採行專責聯訓工作之組織，及其所獲之聯戰訓練成效，殊值國軍借
鑑；然國軍已完成「精進案」之兵力架構規劃與調整，若採行美軍制度(專司訓練
機構，含資深觀察員及合約商)，勢將影響相關組織員額與預算規模。故精進案以
後之組織架構是否足以執行準則發展與擬戰驗證，建請國防部納入組織功能詳予
考量。
(三)針對基隆級艦返國成軍後，如何發揮其戰場管理能力，建議請美方提供這方
面的相關準則，使基隆級艦之戰力能完整發揮，遂行聯合作戰。
(四)美軍運用「Google搜尋」的模式，輸入重要關字後，可找到與之相關的準則
書目與條文，如此不僅有利於相關準則研究工作，而且於修訂準則時，不致有掛
一漏萬的情形。現在國軍已陸續建置類似電子圖書館系統供幹部查詢，建議應加
強回饋機制系統為目標精進，使各級人員除方便查詢使用系統，更能有效運用相
關準則並提供修正建議回饋準則發展管理相關單位參考，以提昇國軍準則管理及
運用執行成效。
＜參考資料＞
一、1991.11.11出版「美軍聯合準則發展系統」(JP1-1)。
二、1991.8.14出版美軍聯合準則發展系統修訂版(JP1-1.1)。
三、1986年高華德-尼可拉斯，國防部組織再造法案(美國法典第10篇，161條，
99-433)。
四、1987年努恩-柯亨，國防部授權修正案(美國法典第10篇，161條)。
五、1987.9.25 DOD Directive 5100.1美國國防部功能及其主要單位。
六、DOD Directive 5100.3統一、特設及次級聯合指揮部(司令部)之總部支援。
七、1994.3.23日出版美國國防部軍語詞典(JP 1-02)。
八、2006.7.11頒行「國軍準則發展作業規定」
九、1995.10.1武裝部隊統一行動(JP 0-2)。